考试招生制度改革能在一个省率先实现吗？

教育部部长袁贵仁 1月15日在2014年全国教育工作会议上透露，教育部将出台考试招生制度改革的“总体方案”和关于高考、外语一年多考、高中学业水平考试、综合素质评价、考试招生违规处理等5个配套“实施意见”（简称“1+5”）。要求各省份要根据教育部总体方案和实施意见，结合本地实际，于今年上半年出台改革“实施方案”。在有意愿、有条件的省份和高校开展改革试点。改革试点包括综合改革和专项改革试点。改革试点省份和高校要于上半年出台试点“实施办法”。教育部的“1+5”实施意见，除了“总体方案”这个“1”还不够清楚，“5”条意见都比较清晰，全部属于“考试”，而没有提及“招生”。

另据2013年1月22日青年时报文章《浙江高考将打破“一考定终身”》报道（本文后附有原文）：

“一考定终身”的高考制度，终于将被打破。1月21日，浙江省教育厅召开了2014年度全省教育系统工作会议，省教育厅厅长刘希平在接受采访时表示，浙江省的高考改革初步方案在年前已经形成。浙江高考改革主要思路是减少必考科科目，增加选考科科目，实行多次考试，实现高考招生与高中学业水平考试、学生综合素质评价的更多结合。

据刘厅长透露，浙江省可能成为全国高考改革的试点省份之一，最早可能将从2017年起实施，但具体要等教育部出台全国的高考改革方案发布之后，浙江省的方案再做调研、征求意见后出台。这意味着，目前上初三的学生，有可能成为首届参加改革后高考的学生。

从上面的报道我们看出浙江省高考改革思路与教育部“5+1”实施意见完全一致。应当可以这样理解，浙江省很可能成为依据教育部“5+1”实施意见的全国首个实现高考改革，打破一考定终身的省份。

读到这里我们想提出一个问题：中国考试招生制度改革能在一个省率先实现吗？

改革后“高考”的含义与改革前完全不同

我们过去习惯说的高考“一考定终身”，实际上是指的我们的考试招生制度是“一考定终身”。这里“高考”实际上包括了考试和招生这两个环节组合的简称，准确地说不应当简称为“高考”，而应当简称“高招”。但是已经叫习惯了。但是由于此前我们的考试和招生是紧紧地捆绑在一起的，从考试到招生投档的整个过程都由地方（省市）教委领导下的机构高招办来主导和执行的（高校仅仅负责投档后的专业录取那一小部分工作），因此一个省可以相对独立地执行并完成与其他省不同的包括考试和招生在内的“高考改革”。

因此简单说，目前我们习惯说的“高考”是指的主要由一个省区高招办执行的考试+招生的组合环节的总称。

需要指出的是，这次十八届三中全会决定精神确立的考试招生改革是一个整体的系统工程：

探索招生和考试相对分离、学生考试多次选择、学校依法自主招生、专业机构组织实施、政府宏观管理、社会参与监督的运行机制，从根本上解决一考定终身的弊端。义务教育免试就近入学，试行学区制和九年一贯对口招生。推行初高中学业水平考试和综合素质评价。加快推进职业院校分类招考或注册入学。逐步推行普通高校基于统一高考和高中学业水平考试成绩的综合评价多元录取机制。探索全国统考减少科目、不分文理科、外语等科目社会化考试一年多考。试行普通高校、高职院校、成人高校之间学分转换，拓宽终身学习通道。

这里可以概括出六个要点，探索招生和考试相对分离、学生考试多次选择、学校依法自主招生、专业机构组织实施、政府宏观管理、社会参与监督的运行机制。十分凑巧，也构成了一个“1+5”：

让我们把三中全会决定为了从根本上解决一考定终身的弊端，所阐述的考试招生制度改的的“1+5”的六个要点的含义逐一分析一下：

1．  招生和考试相对分离。简称招考分离，这是六个要点的核心，这是“1+5”中的“1”。后面五项都是对“招考分离”的具体解释。实现“招考分离”后就将不会再存在一个权力巨大的机构主导和执行考试和招生了。如何实现招考分离，由后面的5个要点来分别实现。

2．学生考试多次选择。这就是打破“一考定终身”，也是只有在招考分离的情况下才可能实现。但是需要更宽泛地理解“学生考试多次选择”。第一，考试的机会不止一次，每次考试的作用也各有不同。可能存在某些科目由专业机构组织实施全国性的统考（类似美国的“SAT”），也可能存在地方或者中学组织的部分科目的考核，还有高校资助要求的笔试、口试、面试等。第二，高校对各类考试评价录取的形式不是单一的，而是多元的，高校可以自主决定全国统考和包括高中学业水平考试成绩在内的其他各类考核在其招生录取评价机制中的权重。第三，考生对高校的选择权利扩大，一名考生允许同时持有多所高校的录取通知书，在规定的时间内选择其中的一所。

3．学校依法自主招生。这是实现招考分离之后招生方面最大的变化。高校享有依据本校招生章程独立自主招生的权利，不受政府或者其他任何机构的干预。组织考试的机构只需要提供考试的结果，如何评价考试结果，以及在招生录取的时候都考虑哪些元素等都是高校自己决定的。需要指出的是，这一点正是公众最不放心的，他们担心高校能否公平使用如此大的招生“生杀大权”。这项改革如果处理不好，将成为考试招生制度改革最大的阻力，甚至影响到改革的成败。

4．专业机构组织实施。这也是实现招考分离之后招生方面变化较大的一个方面。组织实施考试的机构未必还是各级政府教育主管部门下属的考试院了。一个可以想象的就是出现一家或者几家全国性的或者区域性的专业考试机构。但是最大的一个现实问题是：现有的各级政府下属的庞大的考试机构如何安排。一个可能的结果是让他们与政府机构完全脱钩，参与到与社会其他机构平等竞争，形成新的独立形式的考试机构。我为什么要强调竞争？因为竞争产生公平。由于招生与考试分离，高校会逐步发现了解并认可哪一家机构提供的考试成绩最靠得住。就像国际上英语考试存在托福和雅思的竞争一样，最终的结果是让他们都有危机感，只有把自己的事情做得更好，才能赢得更多高校的认可。

5．政府宏观管理。这是实现招考分离后的必然结果。原来考试和招生全部都由政府主导，包括所有的与考试和招生有关的微观职能。这里体现了“小政府，大社会”的政府职能转变思路。政府精简机构，缩小职能，大量微观职能交还给社会组织去做，政府教育主管部门集中精力宏观政策导向，协调和监督社会考试机构和高校的工作。

6．社会参与监督的运行机制。这一条是任何考试招生制度都应具备的一项补充。我们目前实行的考试招生制度的每一个文件的末尾也大都存在这一项。同时也是一项十分空泛的条文，常常成为“摆设”。究其原因就是没有具体的运行机制让社会监督落到实处。晨雾认为实现社会有效监督，一方面是避免权利集中，另一方面要从“阳光”、“公开”、“透明”上多下功夫。

除了以上“1+5”的要求以外，三中全会决定还对考生评价体系、多元录取机制、统考形式的改革、高校分类和协作等方面作了补充说明：

推行初高中学业水平考试和综合素质评价。加快推进职业院校分类招考或注册入学。逐步推行普通高校基于统一高考和高中学业水平考试成绩的综合评价多元录取机制。探索全国统考减少科目、不分文理科、外语等科目社会化考试一年多考。试行普通高校、高职院校、成人高校之间学分转换，拓宽终身学习通道。

由此可见，改革后“高考”的含义与改革前完全不同。这全都是由于三中全会决定“1+5”要求中的核心要点招考分离所决定的。这也是与此前各省所探索的高考改革有本质上的不同。

教育部考试招生制度的“1+5”实施意见仅是三中全会改革精神的局部

教育部将出台考试招生制度改革的“总体方案”和关于高考、外语一年多考、高中学业水平考试、综合素质评价、考试招生违规处理等5个配套“实施意见”（简称“1+5”），以及浙江省打算率先出台的“减少必考科科目，增加选考科科目，实行多次考试，实现高考招生与高中学业水平考试、学生综合素质评价的更多结合”的高考改革主要思路，都是停留在如何改革考试的内容和形式上，充其量只涉及到三中全会决定改革的“1+5”要点中的一个要点的局部（甚至连一个完整的要点都没有能概括）。没有看到在招考分离、招生录取方面有什么建树。

脱离的招生录取多元评价体系的改革，不实现招生和考试相对分离，没有学校依法自主招生、专业机构组织实施、政府宏观管理、社会参与监督的运行机制等一系列制度的跟进，单纯进行高考考试内容和形式的改革，最终的结果也不过是重蹈江苏省之前并不成功的高考改革的旧辙。同时由于教育部要求各省于今年上半年出台高考改革“实施方案”，说明不同省份是分开进行的。这样分省进行下去都困难，怎么可能成功呢？

教育部“1+5”实施意见从目前已经披露的内容看不符合十八届三中全会精神，除非是尚未披露的“总体方案”（所谓的“1+5”中的“1”）有惊人突破。否则要想分省进行下去，只能设法在十八届三中全会精神“1+5”要点上进行修正。有两种可能的修正方式：

方式一，抛弃招考分离的核心思路，保留分省集中录取的思路。那么改革将只停留在考试的内容和形式上，不会与之前各省的高考改革有太大区别。

方式二，对招考分离首先进行阶段性改革，例如考试虽与招生分离，但是暂时不由专业机构组织实施，保留在省级地方政府的考试院那里继续实施，逐步再向专业考试机构过渡。

第一种方式不会有任何出路，此前江苏省的“折腾式”高考改革就是榜样。这样的改革没有太大的意义。第二种方式有循序渐进好的一面，也使得分省改革暂时能够得以进行下去。但绝不是长远之计。最主要的是要避免考试长时间保留在政府机构手中，对高校招生形成习惯性的权力干预。因此需要明确考试院仅仅是一个提供考试成绩的机构，除此之外没有任何权力。这是有可能临时走得通的。

我们目前只看到教育部要求各省份要根据教育部的“1+5”实施意见，结合本地实际，于今年上半年出台改革“实施方案”。具体如何走出考试改革的局限，让改革完全符合十八届三中全会精神的本意，我们什么都没有看到。从长远看，考试招生制度改革虽然能在一个省率先暂时实现，但不能长久，必须尽快过渡。符合三中全会精神的考试招生制度改革应当全国同步进行，特别是高考统考部分应当全国统一，否则面向全国招生的高校即便实现完全的招生自主权，也很难对错综复杂的不同省份不同的统考建立公正客观的录取评价标准。